بحث انحلال سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي اين روزها مهم‌ترين بحث محافل آي‌تي در کشور است، در حالي که نمايندگان مجلس با يک طرح يک فوريتي موضوع انحلال اين سازمان را در قالب اصلاح قانون اختيارات و وظايف وزارت ارتباطات دنبال مي‌کنند و قصد دارند که سازمان را در قالب مرکز ملي رقابت به زيرمجموعه‌اي از رياست‌جمهوري منتقل کنند.

وزير ارتباطات اين موضوع را خلاف اصل چهل‌وچهار قانون اساسي عنوان کرده و هشدار داده که انحلال و واگذاري اين سازمان به هر مجموعه ديگر باعث افت شديد کيفيت خدمات مخابراتي خواهد شد.
در همين زمينه گفت‌وگويي را با بهمن برزگر کارشناس فناوري اطلاعات و ارتباطات که خود از جمله تدوين‌کنندگان نخستين اين قانون بوده انجام داده‌ايم. روزنامه دنياي اقتصاد طي روزهاي آينده موضوع انحلال اين سازمان و واگذاري آن را به مرکز ملي رقابت با کارشناسان و مسوولان امر پيگيري مي‌کند.


بحث را با تاسيس نهاد تنظيم مقررات شروع کنيم. ممکن است در زمينه تاريخچه شکل‌گيري اين سازمان توضيح دهيد؟
زماني که نصرا... جهانگرد در سال 78 يا 79 سرپرست وزارت پست، تلگراف و تلفن بود، پيش‌نويس يک لايحه را تهيه کرد، براي تغيير نام اين وزارت به وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات. اين پيشنهاد در آن زمان در هيات دولت تصويب و به مجلس ارجاع شد. اين پيش‌نويس براي تصويب در مسير قانوني در مجلس و براي اصلاح و بررسي در اختيار مرکز پژوهش‌هاي مجلس قرار گرفت. وقتي جهانگرد براي تصدي وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات در مجلس راي نياورد و معتمدي سکان اين وزارت خانه را به عهده گرفت، جهانگرد به عنوان معاون او کار تصويب اين لايحه را در مجلس به عهده گرفت.

در اين پيش‌نويس بيشتر مسائل آي‌تي ديده شده بود و همين امر باعث شد تا اين مهم مورد انتقاد برخي از کارشناسان همچون بهداد که در آن زمان مديرکل بخش فرکانس بود و برخي ديگر از کارشناسان حوزه قرار گيرد. آن‌ها معتقد بودند که در آن پيش‌نويس بايد رگولاتوري هم ديده شود.

يعني در آن زمان جهانگرد چيزي به اسم رگولاتوري را در پيش‌نويس پيش‌بيني نکرده بود؟
خير. بعد از آنکه جهانگرد به عنوان معاون وزير حکم گرفت، اين پيش‌نويس براي بررسي و اصلاح در اختيار مرکز پژوهش‌ها قرار گرفت. در آن زمان از گروهي از كارشناسان، اساتيد دانشگاه‌ها و مديران براي مشاوره در مركز استفاده شد كه مهندس جهانگرد، مهندس قنبري و من جزو اين افراد بوديم و مباحث جديدي را همچون رگولاتوري، سازمان فضايي، شوراي فناوري اطلاعات و ... را در اين پيش‌نويس تعريف کرديم. چون در آن زمان وزارت آي‌سي‌تي قانون نداشت، همين امر باعث شد تا پيش‌نويس تغيير نام وزارت به قانون وظايف و اختيارات وزارتخانه تغيير نام دهد.


يعني اين موارد اضافه شده بعد از تغيير نام اتفاق افتاد؟
خير. بحث تغيير نام در مسير تصويب به قانون وظايف و اختيارات تبديل شد، يعني پيشنهاد لايحه تغيير نام تصويب شد به قانون وظايف و اختيارات.


يعني در حقيقت در اين بخش قانون رگولاتور ديده شد؟
بله. در مواد 5، 6 و 7. در مواد 5 و 6 کميسيون تنظيم مقررات ارتباطات و در ماده 7 سازمان تنظيم مقررات شکل گرفت. يعني ماده 5 وظايف کميسيون را مشخص مي‌کند، ماده 6 ساختار و اعضاي کميسيون را مشخص مي‌کند و ماده 7 سازمان را تعريف مي‌کند که مسول اجرايي مصوبات کميسيون است.


سازمان با چه هدفي طراحي و تاسيس شد؟
رگولاتوري از دو بخش تشکيل شد. يکي کميسيون تنظيم مقررات و ارتباطات و ديگري سازمان. وظايف کميسيون عبارتند از: تدوين آيين نامه، مباحث مربوط به سياستگذاري جداول تعرفه‌ها، مديريت در حوزه ارتباطات راديويي و صدور مجوز براي فعاليت بخش خصوصي. به صورت کلي ماده 5 وظايف و اختيارات کميسيون و سازمان را شفاف کرده است. سازمان تنظيم مقررات هم با هدف بازوي اجرايي کميسيون تنظيم مقررات تاسيس شد.


نحوه مديريت کميسيون و سازمان به چه شکلي تعيين شد؟ اعضا و رييس را چه کسي مشخص کرد؟
کميسيون هفت عضو دارد. يکي وزير ارتباطات که رييس کميسيون محسوب مي‌شود. يک عضو معاون وزير است که رييس سازمان و دبير کميسيون محسوب مي‌شود. يک عضو معاون و نماينده سازمان برنامه و بودجه سابق که همان معاون نظارت راهبردي فعلي رييس‌جمهور است. يک عضو معاون وزارت اقتصاد و دارايي است و سه نفر ديگر هم صاحب‌نظر هستند که به انتخاب وزير و تصويب هيات دولت در اين ساختار قرار مي‌گيرند.
سازمان هم يک ساختار اداري دارد که رييس اش عضو و دبير کميسيون بوده و معاون وزير ارتباطات محسوب مي‌شود و اين فرد را هم وزير منصوب مي‌کند.


نحوه انتصابات به چه شکلي است؟ قانوني براي آن وجود دارد؟
براي نحوه انتصابات هيچ گونه مدلي وجود ندارد.


يعني در آن پيش‌نويسي که در آن زمان تهيه شده بود، چيزي در اين بخش پيش‌بيني نشده بود؟
در آن زمان نحوه انتخاب منوط شد به آيين‌نامه‌هاي داخلي دولت. انتخاب رييس سازمان تنظيم مقررات هيچ مدلي ندارد و درست همانند ساير معاونت‌هاي ديگر انجام مي‌شود. نکته کليدي در اين بخش اين است که براي تعيين اعضاي کميسيون تنظيم مقررات، قانون گذار هيچ شرايطي را مشخص نکرده است. دليل آن هم اين بود که در آن زمان ساختار قانون‌گذاري ما نمي‌توانست درک کند که کسي که مي‌خواهد عضو کميسيون شود، بايد يک شرايط خاص داشته باشد.

کسي که عضو کميسيون مي‌شود بايد شرايطي داشته باشد؛ به عنوان مثال نبايد رييس يا مدير شرکت خصوصي باشد، نبايد به راحتي عزل شود بايد استقلال راي داشته باشد نه اينکه تحت فشار مجبور به دادن راي باشد. متاسفانه اين شرايط در سال 82 پيشنهاد داده نشده بود.


يعني با توجه به اينکه اين پيش‌نويس در دولت قبلي تهيه شده بود و قانون آن هم در همان دولت تصويب و اجرا شد، باز هم قدرت اصلي در اين سازمان و کميسيون وزير محسوب مي‌شد، درست است؟
بله. اما اين نکته را هم در نظر داشته باشيد که استقلال رگولاتوري به معني استقلال از وزارتخانه يا دولت نيست. بلکه استقلال از اپراتور است. چون وزير ارتباطات در حقيقت رييس اپراتور و مخابرات هم هست و در آن بازي سهم دارد، در نتيجه رگولاتور مستقل نيست. اگر وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات هيچ دخالتي در شرکت مخابرات ايران نداشت در آن زمان نمي‌گفتيم رگولاتور غيرمستقل چرا که در آن شرايط رگولاتور واقعا مستقل بود.


در آن زمان شاکله قانون‌گذاري ما نمي‌توانست اين را بپذيرد که وزير همه کاره نباشد. نمي‌خواست اختيار وزير را کم کند. مي‌خواست از وزير هميشه بتواند حساب بکشد در نتيجه مجبور بود که به وزير اختيار هم بدهد.

ما در آن زمان مي‌گفتيم که ماهيت رگولاتوري ماهيتي نيست که وزيري که رييس شرکت مخابرات است، رييس اين سازمان هم محسوب شود يا چه نيازي هست که سه نفر صاحب نظر را الزاما وزير منصوب کند. تعيين اين سه نفر مي‌توانست با يک مدل ديگري صورت گيرد تا اين قدر کميسيون تحت نظر راي وزارت نباشد و وزير نتواند به راحتي اعضاي آن را همانند آقاي انتظاري عزل کند. آن زمان مي‌گفتند که ما بايد از وزير جواب بشنويم، چرا که نمي‌توانيم از يک شوراي مستقل جواب بخواهيم.


يعني در حقيقت خشت اول کج بوده است؟
بله کاملا از اول کج بوده است.


بحثي که الان مطرح مي‌شود، اين است که چرا در آن زمان صداي
هيچ فردي در نيامد و الان اين اعتراضات شنيده مي‌شود؟
آن زمان هم صداي خيلي‌ها درآمد، اما مشکل اصلي اين بود که در آن زمان کشور در اين حوزه هيچ تجربه‌اي نداشت. اين در حقيقت اولين تجربه رگولاتوري ايران بود.


يعني معتقديد که بايد زمان صرف مي‌شد تا مشکلات اين ساختار خود را نمايان سازد؟
شايد، در آن زمان مشکلات اينچنيني وجود نداشت. اگر هم داشت خيلي کم بود و در آن زمان زياد قابل لمس نبود.


مشکل قانون قبلي چه چيزهايي بوده است که ما الان نياز به اصلاح پيدا کرده‌ايم؟
اعضاي کميسيون که انتخاب مي‌شدند برايشان شرايط پيش‌بيني نشده بود. به عنوان مثال اين افراد در مقابل راي خود استقلال نداشتند. کمااينکه در مورد پروانه اپراتور اول آقاي انتظاري به عنوان يک عضو کميسيون پروانه را قبول نداشت و امضا نکرد و وزير او را حذف کرد. اين نشان مي‌دهد که اعضاي کميسيون در برابر راي‌اي که مي‌دادند مصونيت نداشتند.
اعضا براي انتخاب در اين کميسيون شرايط نداشتند. به عنوان مثال دکتر کرم‌پور به عنوان يکي از اعضاي کميسيون عضو هيات مديره يک شرکت است. چرا بايد ايشان در كميسيون هم حضور داشته باشد؟ در آن زمان پيش‌بيني نشده بود که اعضاي کميسيون نبايد خود يا خانواده‌شان در هيچ شرکتي عضو باشند تا مبادا از راي که داده مي‌شود نفعي شامل آن شرکت شود. اعضا بايد تمام وقت در اختيار کميسيون باشند. به همين دليل اين کميسيون هرگز نمي‌توانست مستقل عمل کند. وزير مي‌تواند معاونش را عوض کند، در نتيجه مي‌تواند رييس سازمان تنظيم مقررات را هم عوض کند در نتيجه سازمان تنظيم مقررات هم استقلال نداشته است.


به عنوان مثال برگزاري مزايده اپراتور سوم را وزير به آقاي مهديون واگذار کرد و اين درحالي است که اين مزايده بايد توسط سازمان تنظيم مقررات انجام مي‌شد. تمام اين موارد نشان‌دهنده اين است که اين کميسيون مستقل نبوده است.


اين احتمالات در زمان تهيه پيش‌نويس پيش‌بيني نشده بود؟
آن زمان هم ما يک سري از اين مشکلات را مي‌دانستيم، اما قانون‌گذاري کشور آماده اين پذيرش نبود که اين اختيار از وزارت سلب و به نهاد ديگري واگذار کند. چرا که قانونگذار همه چيز را در اختيار وزير مي‌ديد. حتي الان هم اگر از وزير سابق در مورد لايحه انحلال رگولاتوري سوال شود او مخالفت خود را با اين لايحه اعلام مي‌کند، چرا که معتقد است همه اين امور بايد در اختيار وزير باشد.


در نتيجه اين مشکل هيچ ربطي به دولت قبلي و فعلي ندارد؟
بله. ما مي‌گوييم تا زماني که مخابرات و اپراتور در اختيار وزارتخانه است، وزير نمي‌تواند عادلانه برخورد کند. تا زماني که اعضاي کميسيون استقلال نداشته باشند وضع به همين منوال است.


بحثي که در اين بخش وجود دارد واگذاري سهام مخابرات در بورس است. در اين شرايط چه مشکلي به وجود مي‌آيد؟
اگر هم سهام مخابرات در بورس عرضه شود در نهايت قرار است 20‌درصد در اختيار وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات بماند. در نتيجه باز هم استقلال وجود نخواهد داشد.
مشکل ديگري که قانون فعلي دارد اين است که وظيفه داوري را به رگولاتور ما نداده است. رگولاتوري سه رکن دارد؛ يکي تدوين مقررات، يکي نظارت و ديگري داوري. در حال حاضر در قانون وزارت ارتباطات و اساسنامه سازمان تنظيم مقررات و کميسيون تدوين آيين‌نامه و نظارت وجود دارد اما داوري نيست.

قانوني هفت ماه پيش در مجلس به تصويب رسيده است با عنوان قانون اجراي اصل 44قانون اساسي. در ماده 53 و 54 اين قانون همه مشکلات فعلي رگولاتوري حل شده است. در اين قانون يک شواري رقابت تعيين شده که اعضاي اين شورا داراي استقلال راي هستند. تمام وقت بوده و شغل ديگري ندارند. اين اعضا را نمي‌توان عزل کرد مگر با شرايطي که تخلف آن‌ها در راي صادره محرز شده باشد. راي اين اعضا مصون از پيگيري است و اين اعضا حق حضور در هيچ شرکت ديگري را ندارند. اين اعضا کارمنداني هستند که قايل به فرد هستند نه قايل به نهاد.


رييس اين شوراي رقابت کيست؟
رييس اين شورا توسط اعضا انتخاب مي‌شود نه توسط نهادي خاص. رييس شواري رقابت در حقيقت رييس مرکز رقابت هم هست. مرکز ملي رقابت نهادي است زير نظر رييس‌جمهور.

اعضاي اين شورا به اين شرح انتخاب مي‌شوند: يک نفر اقتصاددان به انتخاب وزير اقتصاد و دارايي، يک نفر به انتخاب سازمان برنامه و بودجه، يک نفر نماينده بخش خصوصي به انتخاب اتاق بازرگاني و ... اما اين افراد، فردي مستقل هستند نه معاون نهادي خاص.
وقتي اين افراد انتخاب مي‌شوند راي دستوري ندارند، بلکه با توجه به استقلال خود راي مي‌دهند. در مقابل راي‌اي که مي‌دهند کسي آن‌ها را بازخواست نمي‌کند و حتي نمي‌توانند آن‌ها را از سمت خود برکنار کنند، مگر در شرايطي خاص.


بازوي اجرايي و قدرتي اين شورا به چه شکلي است؟
اين شورا اختياراتي دارد. مي‌توانند در مورد خدمات و کالاهاي داراي انحصار طبيعي مقررات تعرفه تعيين کنند. اگر احساس کنند که يک نفر اصول رقابت را نقض مي‌کند آن فرد را محدود و جريمه کنند و ...


با توجه به اينکه اين اعضا به نوعي از طرف وزير اقتصاد و ساير نهادهاي دولتي انتخاب مي‌شوند در نتيجه اين ذهنيت به وجود مي‌آيد که باز هم ذي‌نفعان دولتي وارد اين شورا شوند، غير از اين است؟
تعدادي از اين اعضا توسط نهادهاي دولتي و تعدادي هم توسط نهادهاي خصوصي انتخاب مي‌شوند.


چه ضمانتي در قبال راي‌اي که نماينده‌هاي دولتي مي‌دهند وجود دارد؟
وقتي فردي را به عنوان مثال وزير اقتصاد مشخص مي‌کند در آن شورا با توجه به اينکه آن فرد در جاي ديگري سمت ندارد در نتيجه استقلال راي دارد و حرف وزير را در آن شورا نمي‌زند.


درست. شايد حرف و راي وزير اقتصاد را در آن شورا نگويد، اما بالاخره از طرف دولت منصوب شده است؟
اين ديگر به وجدان اعضا برمي‌گردد. الان اگر در رگولاتور راي يا نظري مخالف با وزارت وجود داشته باشد وزير مي‌تواند فرد راي دهنده را حذف کند، اما در شوراي رقابت چنين اختياري وجود ندارد. مگر آنکه اثبات شود که تخلفي صورت گرفته است

پس در نتيجه باز هم به نظر مي‌رسد در اين شورا هم مشکلاتي در آينده وجود داشته باشد؟
خير.


اين شورا چند عضو بايد داشته باشد؟
فکر مي‌کنم 15 عضو و 12راي


چند عضو دولتي و چند عضو خصوصي هستند؟
فکر مي‌کنم 2 عضو با معرفي بخش خصوصي و مابقي با معرفي بخش دولتي و سه نفر ناظر از نمايندگان مجلس انتخاب مي‌شوند.
در نتيجه اين نهادهاي دولتي مي‌توانند اعمال نفوذ در انتخاب اعضا داشته باشند.
اعمال نفوذ در ساختار هر کشوري ممکن است. اما وقتي اعضا انتخاب مي‌شوند ديگر نمي‌توان در راي داده شده اعمال نفوذ کرد.


يعني وقتي با اين شرايط اعضايي انتخاب شدند که درصد بيشتر آن‌ها را دولتي‌ها منصوب کرده‌اند آيا بحث وتو در آرا به وجود نمي‌آيد؟
خير، در اين ساختار يك هيات تجديدنظر وجود دارد كه در آن سه قاضي ديوان عدالت هستند. فرد يا جرياني که نسبت به آن در اين شورا تصميم گرفته شده است مي‌تواند نسبت به تصميم اخذ شده به اين شوراي حل اختلاف اعتراض کند و راي شوراي حل اختلاف نهايي است.


با عوض شدن دولت تکليف اعضاي انتخاب شده اين شورا چه مي‌شود؟
اين اعضا قابل حذف نيستند.
اعضا براي 6 سال انتخاب مي‌شوند و قضات براي 2 سال. در صورت استعفا يا فوت افراد جانشين براي مدت باقيمانده انتخاب مي‌شوند.


الان شوراي رقابت وجود دارد؟
الان وجود ندارد. شوراي عالي اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي (موضوع ماده 41) تشکيل شده است اما شوراي رقابت هنوز تشکيل نشده است و اين طرح يک فوريتي استقلال رگولاتوري در حقيقت به تشکيل اين شورا تسريع مي‌بخشد.


اين شوراي رقابت را چه کسي بايد تشکيل دهد؟
وزير اقتصاد.


با توجه به مخالفت دولتي‌ها نسبت به انحلال سازمان اگر وزير اقتصاد اين شورا را تشکيل ندهد يا بوروکراسي اداري آن را طولاني کند تکليف چيست؟
وقتي که دستور کار و الزام وجود دارد بايد سريعا تشکيل شود و نمي‌توان روند تشکيل را طولاني کرد.


اين نهاد چه زماني تشکيل مي‌شود؟
نکته‌اي که در اين طرح يک فوريتي وجود دارد اين است که شاکله اصلي اين شورا رقابت در حقيقت سازمان تنظيم مقررات خواهد بود. در حقيقت سازمان تنظيم مقررات تغيير نام مي‌دهد نه اينکه منحل شود.


اين فاصله زماني تصويب و تشکيل چقدر طول مي‌کشد و در اين مقطع تکليف سازمان تنظيم مقررات چه مي‌شود؟
فکر مي‌کنم در اين طرح يک فوريتي بايد يک الزام زمان دار داده شود، يعني تا يک زمان خاص بايد اين شورا تشکيل شود و تا قبل از تشکيل شورا سازمان همچنان کار خود را ادامه دهد. سازمان در هر صورت وجود دارد و حذف نمي‌شود، اما با نام جديد مركز رقابت زير نظر رييس‌جمهور فعاليت مي‌كنند.


به جاي اين همه درگيري براي تشکيل اين شورا و انحلال سازمان، آيا هيچ قانوني براي اصلاح شرايط رگولاتوري به جاي تاسيس شورايي جديد وجود ندارد؟
خير. در قانون اجراي اصل 44 يک ماده 59 وجود دارد که بر اساس آن ماده، دير يا زود كميسيون تنظيم مقررات با مشکل روبه‌رو مي‌شد. چراکه در آن ماده مديريت بر منابع کمياب بر عهده شوراي رقابت گذاشته شده است. يعني اگر اين قانون هم اصلاح نمي‌شد شوراي رقابت موظف به راه‌اندازي نهادهاي بخشي تنظيم مقررات بود.
با تصويب اين طرح مشكل داوري و استقلال رگولاتوري حل مي‌شود.